L'estat de les autonomies (1978-2012)

Lluís Cànovas Martí / 2012 [Vers. cat. ampliada]

[ Vegeu també: Ocaso de la dictadura franquista (1966-1975) / Transición política a la democracia (1975-1982) / Transición económica neoliberal (1982-2012) / España 1999-2001 / Apuntes sobre políticas nacionales en la UE: España 2002-2004 / El PP ante los idus de marzo: de la mayoría absoluta a la oposición / Cent dies del segon tripartit (Notes per a un debat televisiu) / Un tripartit ecològicament insostenible / 9-M: sobre la bipolarización del voto en las elecciones españolas de 2008 / Un sistema electoral bajo crítica ]

La Constitució de 1978 va proclamar l'«Estat de les autonomies» entorn a 17 comunitats (Navarra, com a «comunitat foral», va ser equiparada a la resta) i les ciutats autònomes de Ceuta i Melilla: una fórmula d'organització territorial ambigua (que en resumeix l'esperit l'expressió «cafè per a tots» de l'època) destinada a fer acceptable, per extensió, les singularitats de Catalunya (on l'any 1977 s'havia reinstaurat la Generalitat) i Euskadi (governada des del gener de 1978 pel Consell General Basc), i definides al Títol 8è com a «nacionalitats històriques». Un binomi semàntic dirigit a facilitar l'encaix dins la nació espanyola (l'única reconeguda com a dipositària de la sobirania del poble espanyol) les reivindicacions nacionalistes perifèriques que havien consagrat els estatuts republicans de Catalunya (1932), Euskadi (1936) i Galícia (frustrat aquest en la seva tramitació pel cop d'estat del juliol de 1936).

A la ponència constitucional: Manuel Fraga, d'AP, va mantenir que «nació» i «nacionalitat» són sinònims incompatibles amb la definició d'Espanya com a «pàtria comuna i indivisible de tots els espanyols»; el PNB pactà per a Euskadi un règim especial de «concert econòmic»; va renunciar a aquesta possibilitat el nacionalisme català (representat per Miquel Roca, de CiU), que en aquell moment no ho va creure convenient als interesos de Catalunya; es va fixar un procediment d'accés autonòmic per la via ràpida, per a les nacionalitats històriques (art. 152), i un altre per a les regions que estiguessin interessades en la creació d'un govern propi (art. 143).

Catalunya i Euskadi varen obtenir els seus respectius estatuts l'any 1979. Els de Galícia i el d'Andalusia (aquest frustrat el seu Avantprojecte de Bases de l'any 1933 pel cop militar feixista del 1936) s'aprovaren l'any 1981. Els dos anys següents, varen accedir a l'autonomia la resta de les altres comunitats, tretze. Entre elles, l'any 1983, la nova Comunitat de Madrid. Les ciutats nord-africanes aconseguiren els seus respectius estatuts més tardanament, l'any 1995.

El marc competencial autonòmic

Per començar, l'estat va cedir a les comunitats autònomes la gestió exclusiva de 22 competències. D'acord amb el mecanisme constitucional establert, els anys següents les competències transferides per l'estat varen seguir un procés de creixement que l'any 2012 sumava 1.978 traspassos (la majoria d'ells corresponents als anys 1982-1986, període en que la institucionalització de les tretze noves comunitats va comportar un total de 686 competències). Pel camí va quedar un intent involucionista de posar fi al procés mitjançant la Llei Orgànica d'Harmonització del Procés Autonòmic (LOAPA, del 30 de juliol de 1982, que en la ressaca del cop d'estat del 23-F de 1981 va reemprendre, a través d'un pacte UCD-PSOE, una iniciativa que Leopoldo Calvo-Sotelo ja havia apuntat en el seu discurs d'investidura presidencial). Catorze dels 38 articles de la LOAPA varen ser rebutjats pel Tribunal Constitucional en una sentència d'agost de 1983 que va resoldre favorablement els recursos interposats per catalans i bascos. Amb base a la resta dels articles no rebutjats, aquell mateix any s'aprovà la Llei del Procés Autonòmic. Un nou intent regulador del procés el va donar, l'any 1992, la promulgació de la Llei Orgànica de Transferència de Competències, que es proposava igualar el llistat dels serveis transferits a les diferents comunitats: una iniciativa que traduïa la insatisfacció de fons existent davant la disparitat del nombre de competències assumides per les diferents comunitats. Un cop fetes les correccions que es varen considerar oportunes, el rànking en el nombre de competències assumides l'encapçalaven Catalunya (amb 189), Galícia (154) i Andalusia (152), mentre que a la cua hi figuraven La Rioja (76), Navarra (60), Melilla (24) i Ceuta (21).

El marc fiscal de la LOFCA

El sostre de sostenibilitat del sistema autonòmic quedava, de moment, marcat per les limitacions del sistema tributari espanyol en el seu conjunt i per les característiques específiques del subsistema tributari autonòmic; el primer, procedent de la reforma fiscal de 1977, i el segon, regulat per la Llei Orgànica de Finançament de les Comunitats Autònomes (LOFCA), de 1980, i sotmès al marc restrictiu de la Constitució pel que fa a la facultat recaudatòria de les comunitats conforme el principi de territorialitat (incapacitat de creació de tributs duaners, respectar el principi de solidaritat vers les altres comunitats...) i a la possibilitat de crear tributs propis sobre fets imponibles no gravats per l'estat o matèries no gravades per impostos locals.

[...]

La Constitució com a text immodificable

Conforme a aquest ordenament, la possibilitat d´altres canvis significatius del sistema autonòmic quedava, de moment, a l'espera d'ulteriors reformes constitucionals que en facilitessin l'oportunitat: una qüestió periòdicament recordada a propòsit de l'ingrés d'Espanya a la UE i l'OTAN (instàncies supranacionals respecte a les quals la Constitució espanyola no en recollia la relació) i per la conveniència d'incorporar el dret de la dona a la successió de la corona (mesura recordada sobretot el 2005 arran del naixement de la infanta Lionor, que passava a ocupar el segon lloc en la línia successòria encapçalada pel seu pare, el príncep Felip de Borbó). Però l'oportunitat d'aquestes reformes va quedar totalment bandejada en topar amb el clima polític del canvi de segle, marcat per una crispació política que va fer de la Carta Magna la nova divisa del govern del PP.

Tanmateix, la Constitució de 1978 havia estat modificada dues vegades per la porta del darrera: el 1992 mitjançant una esmena tècnica imposada per l'adhesió al Tractat de Maastricht, que va implicar la inclusió de les paraules «i passiu» a un dels articles; l'altra, l'any 2011, en plena desfeta de les finances espanyoles i de la conseqüent supeditació a les directrius comunitàries, per una imposició política de la UE en matèria d'estabilitat pressupostària de les administracions públiques. L'esmena de 1992 havia obtingut la unanimitat parlamentària, però la de l'any 2011 va ser tramitada pel procediment d'urgència en dotze dies i va deixar al marge del consens, entre altres, a CiU i IU-ICV (els postcomunistes hereus del PCE i del PSUC), forces que, per bé que minoritàries, havien sigut claus en el consens constitucional de 1978.

A partir de la segona legislatura del govern d'Aznar (2001-2004) el PP passà a fer una defensa de la Constitució ben paradoxal. Seguint una proposta del seu think tank FAES, va adoptar enfront de l'oposició el concepte de «patriotisme constitucional». El concepte, nou a Espanya, havia estat encunyat a l'Alemanya de postguerra (i difós sobretot als anys vuitanta pel filòsof Jürgen Habermas) per tal de donar contingut democràtic a una identitat nacional alemanya que necessitava espurgar-se de tot allò susceptible d'identificació amb l'esperit nazi i que s'amagava sota els termes «nació», «nacional» i «nacionalisme». En mans d'Aznar, el concepte de «patriotisme constitucional» serví justament pel contrari: si a Alemanya havia sigut un instrument de la lluita democràtica contra la memòria del nazisme latent, a Espanya va ser utilitzat com una arma del nacionalisme rampant de la ultradreta enfront les reivindicacions democràtiques de les nacionalitats perifèriques. Aquest blindatge ideològico-polític s'acompanyà d'una ofensiva dirigida pel govern estatal i els mitjans espanyolistes contra els governs autonòmics d'Euskadi i de Catalunya. Contra el lehendakari Juan José Ibarretxe, en la mesura que aquest compartia els objectius polítics d'independència nacional d'ETA; contra el tripartit d'esquerres català, perquè es deia que promovia un model social totalitari i que la presència d'ERC, acusada de complicitat amb els terroristes, delatava aquells objectius de sobirania nacional que la dreta espanyola identificava amb el nacional-socialisme. De fet, es multiplicaren a arreu d'Espanya insults desqualificadors que titllaven sense embuts els governants catalans i els polítics independentistes de nazis. El clima polític no va fer sinó agreujar-se arran dels atemptats del 11-M de l'any 2004 a Madrid, amplificats per la manipulació dels fets que acusava a ETA de ser-ne l'autora i per la desesperació que en les files del PP causà el seu pas a l'oposició i la corresponent pujada dels socialistes al govern.

Si Aznar s'havia plantejat una «segona transició» restrictiva de l'Espanya autonòmica (amb la recuperació de competències transferides per l'estat central), el nou govern de Rodríguez Zapatero plantejava sobre el paper justament el contrari: una pujada dels sostres autonòmics que empenyés en el sentit vagament federalitzant de l'«Espanya plural» que l'any 2003 havia aprovat el PSOE sota el patrocini del PSC i que acabà convertint-se en la moneda de canvi obtinguda pels socialistes catalans pel fet d'haver donat l'any 2000 la secretaria general del partit a Zapatero. Ultra aquest fet determinant, en l'horitzó de la legislatura oberta el 2004 el nou president podia comptar també amb el suport del grup parlamentari d'Esquerra Republicana de Catalunya (ERC) en el Congrés dels Diputats. Aquest partit independentista havia crescut al rebuf de la política d'Aznar i de la campanya contra el tripartit d'esquerres que governava des de finals de 2003 a Catalunya.

Tanmateix, l'oportunitat obria a Catalunya les portes d'una reforma de l'Estatut a la que el mateix Zapatero, durant la campanya, havia promès donar suport. El procés polític es va plantejar aleshores com una oportunitat oberta a totes les comunitats autònomes. Malgrat les reticències inicials, les autonomies governades pel PP també es van acabar implicant en el procés de reformes estatutàries. Conforme al procediment constitucional, els parlaments autonòmics varen ser els encarregats de la seva tramitació. El 30 de setembre de 2005, el parlament català va aprovar el seu nou Estatut, que plantejava dues novetats capitals: la recaudació de tots els impostos de Catalunya a través d'una agència tributària pròpia, y una relació de bilateralitat negociadora Estat-Generalitat que superava el marc multilateral del Consell General de Política Fiscal i Financera vigent. Tanmateix, el seu contingut es va desvirtuar a posteriori en una negociació secreta a la Moncloa mantinguda per Zapatero amb el líder de l'oposició catalana Artur Mas (21 de gener), en la que es va arrivar a un «acord global», després que la direcció nacionalista catalana es convencés de que el text aprovat no podria superar els següents esculls del procediment de tramitació. I tot i així l'Estatut va ser retallat en el seu ulterior tràmit del pas per les Corts (10 de maig de 2006). Malgrat que ERC va preconitzar el vot en contra al final d'un agitat debat que va acabar dividint el vot independentista entre el sí, el no i l'abstenció, l'Estatut va ser ratificat en un referèndum a Catalunya (18 de juny) i sancionat com a llei orgànica de l'estat (19 de juliol). Tot el procés s'acompanyà d'una crítica verinosa, ratllana en el linxament, des dels medis de comunicació no catalans o bascos: en especial per la referència a la «nació catalana» del preàmbul. L'Estatut va ser objecte de set recursos del PP i d'altres institucions espanyoles contra 187 dels seus articles, que el Tribunal Constitucional resoldria (28 de juny de 2010) declarant-ne la inconstitucionalitat de dotze d'ells, tot i que va mantenir aquella referència polèmica en considerar que, atès el seu caràcter preambular, estava mancada de força normativa.

Més sort varen tenir la resta dels estatuts, on alguns dels articles rebutjats en el de Catalunya van ser ratificats sense majors problemes, tot i haver estat escrits amb idèntica redacció: el de la Comunitat Valenciana, per exemple, es va consagrar com a llei orgànica (10 d'abril de 2006) tres mesos abans que el de Catalunya, fins i tot amb una clàusula addicional per a l'aprobació retroactiva de qualsevol ventatja que li pogués ser concedida a l'Estatut català; Illes Balears (febrer 2007); Andalusia (març 2007)... Els darrers estatuts varen arrivar al BOE l'any 2008.

Contra la resolució del Tribunal Constitucional sobre l'Estatut, Barcelona va viure la que en aquell moment era la major manifestació de la història de Catalunya (11 de juliol de 2010), amb una participació àmpliament superior al milió de persones, només equiparable a la del 25 de febrer de 2003 contra la guerra d'Irak. L'afront de la catalanofòbia despertada a Espanya -patent en milers d'anècdotes i declaracions xenòfobes que en cap cas varen ser perseguides per la Fiscalia General de l'Estat o portades davant dels tribunals- suscitava a Catalunya un sentiment de rebuig general que en els anys 2009-2011 (període en que el resultat de les eleccions autonòmiques del 28 de novembre de 2010 va comportar la caiguda del tripartit i l'assumpció de la presidència de la Generalitat per Artur Mas) es va traduir en una iniciativa cívica de consultes sobiranistes en las que hi participà un milió de persones que van votar massivament en favor de la independència. Òbviament, la consulta no tenia caràcter vinculant. Però la mobilització ciutadana en favor de la consulta indicava un important corrent de desafecció cap a Espanya i tendia a colocar l'independentisme en la centralitat del debat polític català, com posarien en relleu l'evolució dels fets posteriors i totes les enquestes d'opinió. Així, per exemple, en ple agreujament de la crisi econòmica, l'enquesta del Centre d'Estudis d'Opinió (CEO) del juny de 2011 indicava que, en cas de celebrar-se un referèndum d'autodeterminació a Catalunya, el 42,9% dels seus habitants hauria votat per la independència, un percentatge que, al cap d'un any, el juny de 2012, pujava al 51,1% i que, només quatre mesos més tard, en l'enquesta d'octubre, se situava ja en el 57%. En sentit contrari, l'enquesta del Baròmetre del Centre d'Investigacions Sociològiques (CIS) realitzada en el conjunt de l'estat a començaments de juliol d'aquest mateix any (i feta pública el 6 d'agost) indicava que els espanyols partidaris de recentralitzar l'estat sumaven el 39%, un percentatge 30 punts més elevat que el que recollien les enquestes de deu any abans.

Entremig, la massivitat de la manifestació de la Diada de l'11 de Setembre de 2012, convocada per l'Assemblea Nacional Catalana (l'organització sorgida de les plataformas cíviques impulsores de les consultes sobiranistes dels anys precedents), havia forçat el rumb sobiranista de la política catalana. El govern de la Generalitat deia fer seu l'eslògan «Catalunya, nou estat d'Europa» de la manifestació i convocava unes noves eleccions en què es comprometia a convocar un referèndum o consulta sobre el futur polític del país. El 24 de novembre aquestes eleccions refrendaren les posicions àmpliament majoritàries dels partits independentistes sobre les formacions de la dreta espanyolista partidària de mantenir Catalunya dins d'Espanya. Tanmateix, el procés sobiranista tot just acabava de començar.